28 בינו׳זמן קריאה 8 דקות

הצפיפות בבתי הסוהר והמעצר בישראל

ב-12.3.2014 הגשנו – האגודה לזכויות האזרח, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ורופאים לזכויות אדם – עתירה לבג"ץ בעניין הצפיפות בבתי הסוהר והמעצר בישראל. שטח המחיה המוקצה למרבית האסירים והעצורים בישראל נמוך מ-3 מ"ר לאסיר (כולל שטח המיטה, השירותים והמקלחת). כתוצאה מכך, האסיר נאלץ פעמים רבות לקיים את כל שגרת יומו במיטתו, ובכלל זה לאכול בה, ללא יכולת כמעט להתהלך בתא וללא אפשרות למספר אסירים לעמוד בו זמנית בחלל המצומצם שנותר בתא. הצפיפות יוצרת דוחק ומחנק בתאים, פוגעת בבריאותם של האסירים וגורמת לחיכוך מוגבר בין האסירים. תנאים אלו פוגעים גם בסיכויי האסיר להשתקם ולהיקלט בחברה עם שחרורו.

בעתירה הדגשנו, כי מצב זה רחוק מהסטנדרטים הנהוגים במדינות דמוקרטיות אחרות ומהרף שאומץ על ידי ארגונים בינלאומיים להבטחת תנאי מחיה הולמים. הוא אף נמוך בכמחצית מהעמדה הרשמית המקצועית של שב"ס, הקובעת כי משמורת הולמת מחייבת שטח מחיה של כשישה מ"ר לאסיר. מעבר לפגיעה החוקתית בזכויות האסירים, הצפיפות מגיעה אף לכדי הפרה של החובה להימנע מענישה אכזרית, בלתי אנושית או משפילה, המהווה עקרון של המשפט הבינלאומי המנהגי. למרות שמדובר בתופעה חמורה ביותר, המוכרת לרשויות זה שנים רבות, לא חל כמעט כל שינוי בשטח המחיה המוקצה לאסירים בשלושת העשורים האחרונים, ואין בידי הרשויות כל תוכנית לפתרון הבעיה, אפילו לא בטווח הרחוק.

בעתירה דרשנו לפתור את בעיית הצפיפות בבתי הסוהר באמצעות גיבוש תוכנית למימוש שטח מחיה הולם לאסיר בטווח זמן סביר. בנוסף, נוכח הפגיעה הקריטית בזכויותיהם של אסירים המוחזקים בתנאים המהווים ענישה אכזרית ובלתי אנושית, דרשנו כסעד דחוף לנקוט באופן מיידי בצעדים הדרושים כדי להבטיח לכל אסיר שטח מחיה של 4 מ"ר (ללא שטח השירותים והמקלחת).

הדיון בעתירה

ב-25.1.2016, לאחר דיון שני בעתירה, ומשלא סיפקו המשיבים כל תוכנית או צעדים משמעותיים לשיפור המצב, החליטו השופטים להוציא צו על תנאי כמבוקש בעתירה. בעקבות זאת, הכינו המשיבים תוכנית אסטרטגית רב שנתית בשב"ס לבינוי בתי סוהר חדשים והודיעו על כוונה לאמץ חלק מההמלצות של דוח ועדת דורנר (הרחבת עבודות השירות; הקמה של ארבעה בתי משפט קהילתיים נוספים; הוספת 75 אזיקים אלקטרוניים), אולם לא התחייבו להגדיל את שטח המחיה לאסירים.

פסק הדין

ב-13.6.2017 קבע בית המשפט שתוך 9 חודשים על המדינה להבטיח לכל אסיר ועצור שטח מחיה של 3 מ"ר (לא כולל השירותים והמקלחת), ותוך 18 חודשים המדינה צריכה להקצות לכל אסיר ועצור שטח מחיה של 4.5 מ"ר כולל שירותים ומקלחת, או 4 מ"ר לא כולל השירותים והמקלחת.

ההליכים לאחר מתן פסק הדין

ב-5.3.2018, שבוע לפני שפג המועד ליישום השלב הראשון של פסק הדין, הגישה המדינה בקשה לבית המשפט לדחות את היישום ב-10 שנים, עד לשנת 2027. המדינה טענה שהיענות ללוח הזמנים שקבע בית המשפט תחייב "שחרור המוני" של אסירים שיסכן את שלום הציבור. העותרים התנגדו לבקשת הארכה והדגישו כי המדינה לא עשתה דבר ליישום פסק הדין במשך 9 החודשים שהקציב לה בג"ץ, ושהטענה בדבר "שחרור המוני" ש"יסכן את שלום הציבור" היא איום סרק שנועד להלך אימים על בית המשפט.

בעקבות ביקורת חריפה של השופטים על התנהלות המדינה, הגישה המדינה ביום 29.3.18 תוכנית למימוש הפעימה הראשונה באמצעות: בינוי של 5 אגפים קבועים ל-800 אסירים ביטחוניים, הקמה של 7 אגפי אוהלים עבור 600 אסירים ביטחוניים ושחרור מנהלי מוגדל שיביא לפינוי של כ-1000 מקומות כליאה. כמו כן, ביוני 2018 עדכנה המדינה כי בכוונתה להשתמש במתקן סהרונים לצורך כליאת אסירים שהורשעו בעבירות שהייה בלתי חוקית כדי לממש את הפעימה הראשונה. לגבי הפעימה השנייה של פסק הדין – הבטחת שטח מחיה מינימלי של 4.5 מ"ר לכל אסיר ועצור עד לדצמבר 2018 – נכון לאוגוסט 2018 המדינה עדיין לא החלה בגיבוש מתווה שיבטיח את מימוש פסק הדין בזמן סביר, וביקשה להמשיך ולעדכן את בית המשפט באשר ל"עבודת המטה" שמתקיימת בעניין זה. העותרים התנגדו להתנהלות זו של המשיבים, ודרשו שבית המשפט יורה להם לממש את פסק הדין כלשונו.

בנובמבר 2018 אישרה הכנסת את החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 54 והוראת שעה), התשע"ט-2018 המרחיב את השימוש במנגנון השחרור המנהלי (הגדלת תקופות השחרור).

עדכון בעניין החלת פסק הדין על מתקני המעצר של השב"כ: במרץ 2018 הודיעה המדינה לבית המשפט שהתוכנית ליישום פסק הדין שהוצגה לבית המשפט לא חלה על האגפים שבהם מוחזקים עצורים הנחקרים על ידי שב"כ. העותרים התנגדו נחרצות לעמדה זו והבהירו כי פסק הדין קבע אמת מידה אוניברסלית, שחלה על כלל האסירים והעצורים. בהודעה מיום 29.7.2018 עדכנה המדינה את בית המשפט כי בכוונתה להקים מתקני חקירה חדשים, כך שעד לשנת 2026 יגיע שטח המחיה של עצורי השב"כ לסטנדרט המינימלי שנקבע בפסק הדין (4.5 מ"ר); וכי בתקופת הביניים בכוונתה להעביר תיקון לחוק, שיחריג את אוכלוסיית העצורים הזו מהחובה להבטיח לה שטח מחיה מינימלי, כך ש"ישתנה המצב המשפטי שנקבע לאחר פסק דינו של בית המשפט הנכבד". בתגובה שהגשנו ביום 5.8.2018 פירטנו את התנאים המחפירים של העצורים במתקני השב"כ (כ-2 מ"ר לאדם ואף פחות מכך). טענו שאוכלוסייה זו אמורה דווקא לקבל עדיפות במאמצי המדינה להתאים את תנאי המחיה לפסיקת בג"ץ, וכי דחיית מועד הביצוע של פסק הדין ב-8 שנים לפחות אינה סבירה.

ההחלטה בבקשת הארכה של המדינה: ביום 1.11.2018 ניתנה החלטה המאריכה את המועדים למימוש פסק הדין בכשנה וחצי בלבד. לפי המועדים החדשים שנקבעו בהחלטה, יש להבטיח לכל אסיר ועצור מינימום 3 מ"ר בתא עד אפריל 2019 ו-4 מ"ר עד מאי 2020. באשר למתקני החקירה של השב"כ, נקבע כי הוראות פסק הדין יחולו על מתקנים אלה לא יאוחר ממאי 2021, וזאת בכפוף למימוש צעדי הבינוי והחקיקה שהמדינה הודיעה עליהם. עוד נקבע בהחלטה כי: "אי-עמידה במועדים החדשים שנקצבו, עשויה להוליד תרופות וסעדים שונים, בכפוף לשמירת זכויות – לעותרים ולכל מי שימצא נפגע וטענות הדדיות לכל הצדדים בהתדיינויות עתידיות, ככל שתהיינה כאלה".

בפברואר 2019 עדכנה המדינה את בית המשפט כי בכוונתה לעמוד בפעימה הראשונה עד למועד שנקצב על ידי בית המשפט - אפריל 2019, ופירטה את הצעדים שננקטו לצורך כך:

הגדלת השחרור המנהלי - 926 אסירים השתחררו ביום 20.12.2018 בהתאם לתיקון החקיקה שהרחיב את מנגנון השחרור המנהלי. בין 21.12.2018 ל-13.2.2019 השתחררו עוד 1,450 אסירים;
הוקמה היחידה לשחרור ממאסרים קצרים בהתאם לחוק שחרור על תנאי ממאסר (תיקון מס' 17 – הוראת שעה), התשע"ח-2018, ובתקופה שבין 15.11.2018 ועד 15.2.2019 היא דנה בעניינם של 730 אסירים השפוטים לתקופות של עד 12 חודשים - 33.7% מהבקשות אושרו;
הארכת תקופת עבודת השירות מחצי שנה ל-9 חודשים - בוצעה עבודת המטה הנדרשת ליישום התיקון לחוק, שתחילת תוקפו ביום 1.4.2019;
הושלמו עבודות הבינוי של 12 אגפים (שבעה אגפי אוהלים לביטחוניים וחמישה אגפי בטון).

באשר למימוש הפעימה השנייה, המדינה עדכנה כי עבודת המטה נמצאת בעיצומה.

במאי 2019 הודיעה המדינה כי הפעימה הראשונה של פסק הדין בוצעה במלואה, וכי כל האסירים והעצורים מוחזקים בשטח מינימלי של 3 מ"ר.

המועד המקורי ליישום הפעימה השנייה של פסק הדין (4.5 מ"ר לכל אסיר ועצור) היה בדצמבר 2018. כאמור לעיל, לבקשת המדינה בית המשפט האריך את המועד למימוש פסק הדין בשנה וחצי, עד למאי 2020. מספר ימים לפני תאריך היעד הגישה המדינה הודעה לבית המשפט וטענה שאין ביכולתה לעמוד בפסק הדין, ושרק כ-40% ממקומות הכליאה עומדים בסטנדרט הנדרש. המדינה טענה כי בשל הקיפאון השלטוני נמנע ממנה לקדם חקיקה והחלטות שהיו דרושות למימוש פסק הדין. ב-30.4.2020 קבע בית המשפט שעל המדינה להגיש הודעת עדכון באשר למועד החדש שהיא מבקשת ליישום פסק הדין, ושבינתיים המועד שנקבע ליישום פסק הדין יידחה.

ב-12.8.2020 הגישה המדינה הודעת עדכון ובה ביקשה ארכה של 3 שנים למימוש פסק הדין, עד לדצמבר 2023. התוכנית החדשה ליישום פסק הדין מבוססת על החלטת ממשלה מס' 291 מיום 2.8.2020 – "הגדלת היצע מקומות הכליאה ומרחב המחיה בבתי הסוהר, קידום חלופות כליאה, שיקום אסירים ותיקון החלטת ממשלה". החלטה זו כוללת בראש ובראשונה מתווה בינוי מואץ להוספת 1,281 מקומות כליאה עד לתום שנת 2023. בנוסף, כוללת ההחלטה עדכון של מנגנון השחרור המינהלי (השר לביטחון פנים התחייב לפרסם תזכיר חוק לתיקון מנגנון השחרור המנהלי בתוך 60 ימים ממועד החלטת הממשלה); הרחבת מכסות המפוקחים בפיקוח אלקטרוני ב-500 מכסות נוספות (ל-1,250 מפוקחים); המשך קידום ופיתוח חלופות כליאה באמצעות גיבוש חלופות ענישה נוספות; ויישום ההמלצות של צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים (ועדת דורנר) – יישום ההמלצות אמור להביא לכך שלפחות ב-50% מהמקרים שבהם הנאשם היה צפוי לעונש שאינו עולה על שנתיים מאסר בפועל, יועברו הנאשמים למסלול של ענישה שאינה כוללת מאסר.

ב-14.2.2021 החליט בית המשפט כי יישום הפעימה השנייה של פסק הדין (4.5 מ"ר לכל אסיר) יוארך עד ליום 31.12.2022. בית המשפט הדגיש בהחלטתו כי ככל שהמדינה לא תצליח לעמוד ביעדי הבינוי עד לתאריך נדחה זה, יהיה עליה להיערך מבעוד מועד להשלמת הפעימה השנייה באמצעים אחרים.

ב-3.11.2022 הגישה המדינה לבג"ץ בקשה לדחיית מועד יישום פסק הדין בחמש שנים נוספות, עד לסוף שנת 2027. המדינה טענה שיש מצב חדש שלא צפו אותו של עלייה דרמטית במספר הכלואים כתוצאה מהמאבק בפשיעה בחברה הערבית, הטרור והצמצום בהיקף השחרורים המנהליים.

ב-21.12.2022 הגשנו תגובה לבקשה, ובה הבהרנו שהמדינה בעצם מבקשת מבית המשפט להשלים עם קיומה של מערכת כליאה שתנאי המחייה בה בלתי חוקתיים ופוגעים בליבת הזכות לכבוד של אלפי עצורים ואסירים למשך חמש שנים נוספות, וזאת נוסף על חמש השנים שכבר חלפו ממועד מתן פסק הדין. כתבנו שיש להתנגד לבקשה משום שבקשה דומה כבר הוגשה ב-2018 (לדחיית המועד עד ל-2027) ונדחתה על ידי בית המשפט. בנוסף הבהרנו שמדובר בעלייה צפויה במספר הכלואים, שהיה על המדינה להיערך אליה.

ב-29.12.2022 קיבל בית המשפט את בקשת המדינה והאריך את המועד ליישום פסק הדין עד ל-31.12.2027.

בהתאם להחלטת בית המשפט, ב-18.12.2023 עדכנה המדינה באשר להתקדמות היישום של הפעימה השנייה של פסק הדין. מהעדכון עלה שבעקבות המלחמה חלה התדרדרות קשה במצב, ושטח המחייה לאסיר הצטמצם ל-2.2-2.1 מ"ר בממוצע. בתגובה שהגשנו ב-28.1.2024 טענו שגם לפני המלחמה ראוי היה להגדיר את מצב הכליאה בישראל כמצב חירום, ושאלפי עצורים הולנו על הרצפה בתאי המתנה בתחנות המשטרה בהיעדר מקום במתקני הכליאה. טענו שאם לפני המלחמה ראוי היה להוביל מהלכים דחופים ומשמעותיים להרחבת היקף מקומות הכליאה או להפחתת מספר הכלואים, כעת נדרשים צעדים דרסטיים הרבה יותר, ולמרבה הצער המדינה לא עושה די.

בג"ץ 1892/14 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לביטחון פנים

עו"ד: אן סוצ'יו, עודד פלר (האגודה לזכויות האזרח); סיגל שהב (הקליניקות לזכויות אדם במרכז האקדמי למשפט ולעסקים)

העתירה

תגובה מקדמית מטעם המדינה, יולי 2014

תשובת העותרים לתגובה המקדמית, יוני 2015

פרוטוקול הדיון, 13.7.2015

הודעה מעדכנת מטעם המדינה, ינואר 2016

תגובת העותרים להודעה מעדכנת מטעם המדינה, ינואר 2016

צו על תנאי, 25.1.2016

כתב תשובה מטעם המדינה, ספטמבר 2016

הודעה מטעם העותרים, ספטמבר 2016

עיקרי טיעון מטעם העותרים, פברואר 2017